Статьи Центра ИСТ

Участниками круглых столов стали представитель Национального объединения проектировщиков Сапегина Ирина Сергеевна, специалисты различных подразделений мэрии г. Новосибирска, сотрудники организаций-застройщиков и управляющих компаний, а также другие заинтересованные лица. Координировал обсуждение в роли модератора директор Центра ИСТ Безродных Алексей Викторович.

Основным поводом для инициированного диалога было поэтапное вступление в силу положений Федерального закона №337-ФЗ, вносящего изменения в Градостроительный кодекс РФ. Обсуждались и другие изменения, в том числе находящиеся на этапе подготовки. Но большее внимание участников все же было направлено на выявление имеющихся проблем и анализ существующей практики строительства и эксплуатации зданий. Основными темами стали:

• Государственный надзор при строительстве и эксплуатации зданий
• Подготовка проектной документации и ее экспертиза
• Роль заказчика в обеспечении безопасности зданий, как в период строительства, так и после сдачи объекта в эксплуатацию
• Разграничение ответственности за безопасность зданий между собственниками и управляющими компаниями
• Изменения в административном кодексе и взаимодействие с контролирующими органами
• Вопросы раскрытия информации и взаимодействия управляющих компаний с собственниками

Государственный надзор

Закон не внес существенных изменений в процессы, связанные с государственным надзором за строящимися и эксплуатируемыми объектами капитального строительства. Предоставленные муниципалитетам возможности по контролю безопасности зданий видятся с одной стороны малоэффективными, так как по результатам проверок они могут выдавать только рекомендации, а других мер воздействия не предусмотрено. С другой стороны, в достаточном объеме выполнять этот контроль способны только крупные муниципальные образования, имеющие в своем штате специалистов необходимой квалификации. В ближайшей перспективе следует ожидать уточнений и корректировки существующего законодательства, а также разработки дополнительных положений и нормативных актов, вносящих большую ясность в вопросы о государственном надзоре за эксплуатацией зданий.

Качество проектирования

В ходе обсуждения, одной из ключевых проблем в отношении обеспечения безопасности зданий было названо качество проектной документации. Действительно, во многих случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, проектная документация не подлежит экспертизе, которая в большинстве случаев может эффективно проконтролировать качество проекта. Практика получения разрешения на строительство и ввода зданий в эксплуатацию показывает, что зачастую проект, неподлежащий экспертизе, не только имеет множественные недостатки, но и может не содержать информации, достаточной для строительства здания. Причем контролирующие процесс строительства организации в лице Инспекции строительного надзора и муниципальных органов не могут требовать внесения каких-либо изменений в проектную документацию, так как действующим законодательством им не предоставлены соответствующие полномочия. Этих полномочий недостаточно даже в случае несоответствия проекта действующим регламентам и напрямую нарушающим законодательство в области градостроительства. В любом случае осуществлять надзор за строительством при отсутствии полноценной проектной документации представляется малоэффективным.

В связи с обсуждавшейся проблемой представитель НОП озвучила и другие аспекты, влияющие на снижение качества строительства. Это и качество самих строительных работ, и применяемые материалы, и действия заказчиков. Например, все еще сохраняются негативные аспекты воздействия на процесс строительства законодательства, регулирующего проведение тендеров. В связи с озвученными проблемами необходимо четко разделять ответственность между заказчиками, проектировщиками и строителями. Изменения в Градостроительный кодекс позволяют отнести к кругу ответственных за безопасность зданий лиц еще и саморегулируемые организации, экспертные учреждения, государственные органы.

Экспертиза проектной документации

Закон №337-ФЗ с 1 апреля 2012 года предоставил возможность осуществления экспертизы проектной документации в негосударственных (коммерческих) экспертных организациях. Это может ухудшить ситуацию в свете уже существующих проблем качества проектной документации. Однако, закон предусматривает и меры повышающие ответственность саморегулируемых организаций за своих членов. Например, в случае нанесения кому-либо вреда из-за проблем безопасности здания, возникших по вине проектной организации, за возмещением можно будет обратиться непосредственно в СРО. Эти и другие меры призваны повысить контроль деятельности проектировщиков со стороны саморегулируемых организаций. Тем не менее, остается неясным вопрос, из каких средств будет проводиться возмещение вреда, нанесенного из-за некачественной экспертизы. За проектировщиков СРО отвечает своим компенсационным фондом, а ответственность самих проектировщиков подлежит страхованию. С экспертными организациями все по другому – они не объединены в СРО, компенсационные фонды отсутствуют, требований по обязательному страхованию их ответственности нет. А осуществлять экспертизу допускается даже физическому лицу, которое конечно не сможет возместить возможный ущерб. Законом предусмотрено, что в ближайшее время должен быть подготовлен еще ряд документов, регламентирующих процесс экспертиза и порядок аттестации экспертов, но вряд ли они смогут внести ясность в эти вопросы.

Заказчик строительства

С учетом озвученных выше проблем еще большая  доля ответственности за обеспечение безопасности зданий ложится на заказчика строительства. Закон вводит понятие технического заказчика, что позволяет при строительстве более широко использовать услуги организаций, профессионально занимающихся организацией процесса строительства и имеющих в своем штате квалифицированных специалистов соответствующего направления. Для обеспечения безопасности зданий не менее значимым является и период, следующий непосредственно за сдачей в эксплуатацию объекта. Именно в этот период зачастую выявляются основные строительные недоделки и ошибки проекта. Собственник объекта имеет возможность предъявить претензии строителям, проектировщикам, изыскателям для их устранения, ведь существуют гарантийные обязательства подрядных организаций. Однако не редки случаи, когда после завершения строительства подрядчики стараются уйти от ответственности, например при помощи банкротства своей организации. И здесь важна судебная практика, которая бы показывала возможности для собственников в отстаивании своих прав, а также включала бы важнейший механизм саморегулирования в строительной отрасли – материальную ответственность СРО за своих членов. Закон №337-ФЗ расширяет круг лиц, несущих солидарную ответственность за проблемы, связанные с безопасностью зданий, но в тоже время значительно повышает ответственность самих собственников и эксплуатирующих организаций.

Общие вопросы эксплуатации зданий

В ходе обсуждения отмечено, что в настоящее время государственный надзор за эксплуатацией зданий осуществляется только в отношении жилых зданий и опасных производственных объектов. Законодательством не предусмотрено ведение надзора за другими зданиями и сооружениями. Инспекция государственного строительного надзора имеет возможность контролировать здания только до момента ввода их в эксплуатацию. Новый закон вводит в градостроительный кодекс само понятие эксплуатации зданий и относит этот процесс к градостроительной деятельности. Вопросам эксплуатации в Градостроительном кодексе теперь посвящена отдельная статья, в достаточной степени описывающая правоотношения в этой области. Наиболее существенные изменения начнут действовать в 2013 году. Но в целом участники отмечали, что для действенных изменений в регулировании процессов эксплуатации зданий требуется существенные усилия в направлении развития законодательства. Без активизации деятельности профильных министерств и ведомств также не обойтись. Например, требования закона о разработке индивидуальных правил обеспечения безопасности при эксплуатации зданий для каждого здания до 1 января 2013 года являются нужными, но вряд ли могут быть осуществлены без участия Минрегиона. Также требуются механизмы контроля исполнения этих и других требований нового закона.

Эксплуатация жилых зданий

Интересным было обсуждение вопросов разграничения между собственниками  и управляющими компаниями ответственности за обеспечение безопасности жилых зданий в период их эксплуатации. Общепринято мнение о том, что эта ответственность целиком и полностью лежит на управляющей компании. Начальник жилищной инспекции Владимир Ряскин подтвердил правильность этого мнения, отметив некоторые обстоятельства практической интерпретации существующих в этой области нормативно-правовых актов. В частности, ответственность управляющей компании за обеспечение безопасности жилых зданий возникает на основании самого факта заключения договора управления. Обычно заключаемые договора не предусматривают услуги по выполнению работ по устранению существенных повреждений и деформаций зданий, которые требуют значительных финансовых средств. Ссылаясь на это, управляющие компании могут и имеют право отказываться от выполнения этих работ без дополнительного финансирования со стороны собственников. Однако, сам по себе отказ собственников оплатить эти дополнительные услуги не снимает с управляющей компании ответственности за обеспечение безопасности здания. То есть, если собственники отказались финансировать работы по необходимому для обеспечения безопасности усилению и восстановлению конструкций здания, то единственным выходом для управляющей компании является расторжение договора управления. Только в этом случае ответственность за возможные неблагоприятные последствия будут нести сами собственники. Причем, если среди собственников есть юридические лица (например, часть квартир принадлежит муниципалитету), то преимущественная ответственность возлагается именно на них. Даже если управляющая компания отказывается от обслуживания дома и расторгает договор, собственники жилого здания не должны оставаться один на один со своими проблемами. Муниципалитеты в рамках своих полномочий могут проводить конкурсные процедуры по выбору новой управляющей компании. Если желающих обслуживать дом не находится, у собственников остается два выхода – взять управление на себя или деприватизировать свое жилье, передав его государству.

Подобные проблемы могут возникать не только при эксплуатации ветхого жилья, но и в ситуациях, когда здание по каким-либо причинам (например, просадка грунтов основания из-за техногенного подтопления территории) получает серьезные повреждения конструкций. В большинстве таких случаев очень сложно изыскать источник финансирования ремонтных мероприятий. Некоторые проблемы финансирования в тех или иных непредвиденных обстоятельствах могли бы решить различные инструменты страхования. Но пока рынок страховых услуг в этой области развит слабо и требуются внешние стимулы для его формирования. Тем не менее, отмечено, что управляющие компании не используют всех имеющихся у них возможностей для обеспечения безопасности зданий и снятия с них ответственности за возможные неблагоприятные последствия их бездействия. Например, в случае выявления серьезных повреждений и дефектов строительных конструкций, чаще не предпринимается никаких мер, в ожидании того самого дополнительного финансирования. Но простым, недорогим и эффективным решением в данной ситуации могла бы стать стандартная процедура обследования здания. Обследование в этом случае может быть частичным и заключаться в оценке технического состояния конкретных конструкций с отнесением их к той или иной категории технического состояния по ГОСТ 53778-2010. На основании результатов обследования могут быть приняты не только решения по капитальному ремонту, усилению и восстановлению. В большинстве случаев есть возможность обеспечить безопасность здания при помощи временных, но эффективных мер:

1. Разработка и выполнение мероприятий по мониторингу конструкций в случае их ограниченно работоспособного состояния 
2. Разработка и выполнение временных противоаварийных мероприятий (включая временные схемы усиления, ограничение нагрузок и возможности эксплуатации)
3. Получение подтверждения, что конструкция находится в работоспособном состоянии и угроза безопасности отсутствует

С 2012 года вступили в действия изменения в Кодекс об административных правонарушениях. Была повышена ответственность за оказание услуг ненадлежащего качества, несоблюдение технических регламентов и нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов. Начальник жилищной инспекции отметил, что практика рассмотрения административных правонарушений в области эксплуатации зданий показывает, что управляющие компании далеко не всегда используют имеющуюся у них возможность избежать наказания за счет оперативного реагирования на обоснованные претензии контролирующих органов и устранения нарушений. В качестве примера он привел штраф в размере 250 тысяч рублей, наложенный на одну из управляющих компаний за несоблюдение требований законодательства в области раскрытия информации. Нарушения ею не были устранены даже по прошествии года после вынесения судебного решения.

По результатам обсуждения, среди общих тенденций развития законодательства в области строительства и эксплуатации зданий и его практического использования можно выделить следующие тренды:

• Конкретизация и разграничение зон ответственности участников процесса при одновременном повышении уровня этой ответственности.
• Повышение прозрачности процессов и доступности информации.
• Повышение активности и правовой грамотности участников процесса.
• Все больший перенос решения проблем из административной плоскости в судебную систему.